Dobre prawo gospodarcze to podstawa rozwoju
Tylko w trzecim kwartale 2019 roku opublikowano w Polsce 5,6 tys. stron maszynopisu nowych aktów prawnych najwyższego rzędu. To wzrost o 6,6% w porównaniu z analogicznym okresem ubiegłego roku – wynika z najnowszej aktualizacji „Barometru stabilności otoczenia prawnego w Polsce”.
Firma audytorsko-doradcza Grant Thornton w lutym 2015 roku zainaugurowała swój projekt badawczy „Barometr stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce”, w ramach którego monitoruje na bieżąco zmienność polskiego systemu prawnego. Od tego czasu raz do roku publikuje raport na temat skali produkcji nowego prawa w Polsce, a co trzy miesiące przedstawia skrócone aktualizacje kwartalne. Wnioski płynące z najnowszej aktualizacji badania – po trzecim kwartale 2019 roku – nie są optymistyczne. Od początku lipca do końca września 2019 roku uchwalono w Polsce 5647 stron maszynopisu aktów prawnych najwyższego rzędu (ustaw, rozporządzeń i umów międzynarodowych). Jest to wynik o 6,6% wyższy niż w analogicznym okresie ubiegłego roku. Łącznie w trzech pierwszych kwartałach roku produkcja prawa w Polsce wyniosła 17 419 stron – to również wzrost, o 5,9% rok do roku. To zła wiadomość, ponieważ w dwóch ostatnich latach (2017 i 2018) liczba nowych aktów prawnych istotnie spadała i wszystko wskazuje na to, że w 2019 roku ta dobra seria zostanie przerwana. – Poprzednie dwa lata przyzwyczaiły nas do dobrych wiadomości. Większość kwartałów roku 2017 i 2018 przynosiło spadki produkcji prawa w ujęciu rocznym i zaczęliśmy mieć nadzieję, że ta zmiana jest trwała, dzięki czemu w ciągu kilku lat być może doznamy faktycznej, zauważalnej stabilizacji otoczenia prawnego. Niestety ostatnie kwartały osłabiają tę nadzieję. Wzrost produkcji prawa powrócił i wszystko wskazuje na to, że rok 2019 będzie czwartym pod względem zmienności przepisów rokiem w historii – komentuje Tomasz Wróblewski, partner zarządzający Grant Thornton. Dodaje, że jeśli przyjąć teoretyczne założenie, że dynamika wzrostu o 5,9% utrzyma się w czwartym kwartale, to w całym 2019 roku przyjętych zostałoby 21 524 stron maszynopisu aktów prawnych, czyli o 1199 stron więcej niż w 2018 roku. Oznaczałoby to, że produkcja prawa utrzyma się na poziomie zbliżonym do średniej z lat 2012-2018, a więc do okresu wzmożonej zmienności otoczenia prawnego.
Podkreśla, że choć produkcja prawa jest obecnie o blisko 40% niższa niż w rekordowym 2016 roku, z punktu widzenia polskich przedsiębiorstw i obywateli nadal jest bardzo duża. Jeśli chcieliby oni przeczytać wszystkie publikowane nowe akty prawne najwyższego rzędu, to w trzech pierwszych kwartałach 2019 roku mieliby do przeczytania 92 strony każdego dnia roboczego i musieliby na to poświęcić średnio co najmniej 3 godziny i 4 minuty dziennie (przy konserwatywnym założeniu, że na jedną stronę potrzeba średnio 2 minut). Warto mieć świadomość, że byłby to jednak nadal zaledwie wstęp do pełnego zrozumienia wchodzących w życie zmian w prawie – zdecydowana większość publikowanych ustaw i rozporządzeń to nowelizacje starych aktów prawnych, a więc zawierają one jedynie nieczytelne, wyrwane z kontekstu zdania czy akapity. Aby poznać ich sens, należy odnieść nowe akty prawne do tekstów źródłowych, a to oznaczałoby konieczność analizy wielokrotnie większej liczby stron przepisów. – Oczywiście zdajemy sobie sprawę, że mierzenie jakości prawodawstwa liczbą stron nowych aktów prawnych jest pewnym uproszczeniem, choćby dlatego, że nie każdy przepis dotyczy każdego obywatela czy przedsiębiorcy. Jednak – mimo całej ułomności tego wskaźnika – świetnie pokazuje on, jak produkcja prawa w ostatnich 15 latach wystrzeliła w górę i częściowo wyrwała organom państwa spod kontroli, stając się silną barierą w rozwoju polskich firm i polskiej gospodarki. Przedsiębiorca planujący inwestycję nie może mieć w Polsce pewności, w jakich warunkach prawnych będzie funkcjonował, kiedy proces inwestycyjny się zakończy – mówi Tomasz Wróblewski. Dodał również, że cieszy fakt, że problem stabilności otoczenia prawnego zajmuje ważne miejsce w priorytetach rządu i podejmowane są działania zmierzające do ograniczenia zmienności prawa w Polsce.
Z kolei Federacja Przedsiębiorców Polskich oraz Centrum Analiz Legislacyjnych i Polityki Ekonomicznej (CALPE) podkreślają właściwe ukierunkowanie i jakość powstającego prawa. W procesie legislacji podstawowe znaczenie ma proces przygotowania aktu prawnego – wiodącym kryterium powinno być jego znaczenie dla adresatów i wartości jakim ma służyć. Dopiero właściwe określenie adresatów i celów pozwala na świadome wskazanie charakteru pożądanej regulacji. Organizacje przygotowały raport wskazujący na 7 rekomendacji na rzecz dobrego prawa. – Zbyt często projektowane rozwiązania są uzasadniane bardzo pobieżnie, niekiedy uzasadnienie sprowadza się wręcz do powtórzenia treści przepisu. Dlatego konieczne jest sformułowanie bardzo wysokich wymogów wobec uzasadnień projektów aktów normatywnych. Bezwzględnie należy wprowadzić obowiązek uzasadniania i publikowania pisemnych uzasadnień do poprawek zgłaszanych w toku postępowania w Parlamencie. Celem tego postulatu nie jest ograniczenie możliwości ich zgłaszania przez uprawnione podmioty, ale ograniczenie zgłaszania poprawek nieprzemyślanych i ad hoc – mówi Marek Kowalski, przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich, prezes Centrum Analiz Legislacyjnych i Polityki Ekonomicznej (CALPE).
Zdaniem Federacji, należy wprowadzić obowiązek aktualizacji uzasadnienia przed skierowaniem projektu aktu do Senatu, a w razie wprowadzenia zmian przez Senat – przed skierowaniem projektu to Prezydenta RP. Ostateczne uzasadnienie powinno być przygotowywane w drodze kompilacji pierwotnego uzasadnienia z argumentacją dla poszczególnych poprawek. – Obecnie takie uzasadnienia są sporządzane na etapie przygotowania aktu. Ostatnim, czyli najbardziej aktualnym uzasadnieniem, jest wersja towarzysząca skierowaniu projektu do marszałka Sejmu. Wszelkie późniejsze zmiany są już pozbawione ogólnodostępnych uzasadnień. To bardzo duża wada polskiego systemu legislacyjnego – dodaje Grzegorz Lang, ekspert Centrum Analiz Legislacyjnych i Polityki Ekonomicznej.
FPP i CALPE proponują pięć kryteriów, które powinny dyktować decyzję, czy podjąć interwencję legislacyjną:
- Pilność podjęcia działań przez władze publiczne;
- Niezbędność interwencji legislacyjnej – jest niezbędna, gdy nie może być zastąpiona innymi narzędziami;
- Przyczyna i cel – racjonalna motywacja podjęcia prac normatywnych wynika z dwóch okoliczności: dostrzeżenia wadliwości obowiązujących przepisów regulujących obecne zjawiska i zdefiniowane potrzeby lub powstania nowych zjawisk albo potrzeb, które wymagają interwencji władz publicznych;
- Waga przedmiotu regulacji – sięgnięcie po regulację, w szczególności rygorystyczną, jest celowe i uzasadnione w sprawach najważniejszych i najdonioślejszych;
- Liczebność adresatów – jeżeli projektowana interwencja jest adresowana do znacznej liczby podmiotów, jej skuteczność może wręcz zależeć od przyjęcia jednolitych ram prawnych.
Zdaniem ekspertów należy odrzucić przyzwyczajenia skutkujące pochopnymi pracami legislacyjnymi, z których bardzo trudno się wycofać. Ustandaryzowanie sposobu oceny potrzeb regulacyjnych ułatwi weryfikację ich trafności – wprowadzi zupełnie nową wartość do procesu legislacyjnego i wyraźnie zwiększy szansę na podniesienie jakości stanowionego prawa. – W przypadku przepisów pilnych, które ze względu na czas nie mogą być dogłębnie zbadane na etapie przygotowania, należy wprowadzić czasowy charakter ich obowiązywania, nie przekraczający dwóch lat – mówi Marek Kowalski. Obecne od kilku lat w procesie legislacyjnym tzw. zgłoszenie do wykazu prac Rządu jest daleko niewystarczające i koncentruje się na treści zgłaszanego aktu. Potrzebny jest dokument przekonujący, że decyzja o regulowaniu danego przedmiotu jest faktycznie uzasadniona i konieczna. – Należy przyjąć uporządkowany sposób decydowania, który zostanie odzwierciedlony w dokumencie poprzedzającym podjęcie prac legislacyjnych. Taki akt wskaże na potrzebę interwencji legislacyjnej, a w szczególności wyczerpująco i szczegółowo opisze powody odrzucenia działań pozalegislacyjnych – wskazuje Grzegorz Lang.
Oddzielną kwestią jest utrzymanie aktualności przepisów. Utrzymanie skuteczności i aktualności przepisów prawa wymaga ich stałego monitorowania, dlatego istotne jest przyjęcie szczegółowych zasad okresowych przeglądów prawa. Takie działania powinny zyskać wyższy priorytet w pracach każdego rządu. Rygory przeprowadzania przeglądów powinny być z góry określone. Można wskazać na potrzebę dokonywania dwóch rodzajów przeglądów prawa: przeglądu prawa w określonym obszarze – niezależnie od okresu obowiązywania określonych rozwiązań oraz przeglądu nowych przepisów, np. po roku do trzech lat od ich wejścia w życie. – Przeprowadzanie przeglądów prawa powinno zyskać zdecydowanie wyższy priorytet w działaniach każdego rządu. Stanem optymalnym byłoby przyjęcie okresowych programów przeglądu prawa w formie uchwał Rady Ministrów – wraz ze szczegółowym harmonogramem, wskazaniem osób odpowiedzialnych oraz asygnowaniem odpowiedniego budżetu. Przeglądy prawa powinny być bowiem traktowane jako inwestycja w otoczenie prawne, w jakim funkcjonuje społeczeństwo – podkreśla Marek Kowalski.
